新中国成立初期,北京市贯彻党的七届二中全会、三中全会精神,经济工作迅速恢复和发展,各条战线的工作欣欣向荣。但是存在一个问题,就是一些新任命的干部接受党的教育少,对党的生活不熟悉。

中国共产党作为执政党,如何解决好自身的监督问题,这对党的建设来说是一个重大的理论和现实问题,关系到党的生死存亡,关系到国家民族的前途命运。习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上的讲话中指出:要“积极探索强化党内监督的有效途径”,“对我们党来说,外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。我们要总结经验教训,创新管理制度,切实强化党内监督”。怎样强化党内监督呢?他强调指出:“强化党内监督,必须坚持、完善、落实民主集中制,确保党内监督落到实处、见到实效。”
(《人民日报》2016年1月13日。)习近平总书记的这一重要论断,为我们指明了强化党内监督的正确方向和根本途径。

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为加强对党员的教育,提高党的战斗力,1954年3月底至4月初,北京市委召开了组织工作会议。参会同志反映,许多青年党员对党的领导制度不清楚,提出创造性和纪律性是不是有矛盾?党员要服从党的决议,如有不同意见应当怎样处理等问题。主持会议的同志把这些情况向彭真作了汇报。

一、民主集中制的产生及由来

我党的民主集中制是党和国家的根本领导制度,更是全党必须遵循的纪律制度。2019年1月,中共中央在印发的《关于加强党的政治建设的意见》中,着眼于改进党的领导方式、强化党的政治领导,提出“坚持民主集中制这一根本领导制度”,并具体明确了“三个善于一个防止”的任务,即善于运用民主的办法汇集意见、科学决策,善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量,同时善于集中、敢于担责,防止议而不决、决而不行。这是民主集中制被首次单独作为根本领导制度写进中央文件,纳入到党的政治建设的具体部署,并提升到强化党的政治领导的高度,彰显了民主集中制在党的建设中的重要地位。而长期以来,在党的建设布局中,民主集中制被作为党的根本组织原则而纳入党的组织建设,党的十七大开始将其纳入党的制度建设。2017年10月,党的十九大第一次把党的政治建设纳入党的建设总体布局,并摆在首位,作为各项建设之统领,还把“完善和落实民主集中制的各项制度”作为党的政治建设的重要任务。新时代坚持民主集中制的根本领导制度,必须深刻把握意见中“三个善于一个防止”的新要求,不断完善民主集中制。

彭真在1954年4月1日到会作了讲话,题目是《党的组织工作的几个问题》,后刊在《彭真文选》第248页至252页。他首先讲到集体领导,说:“全世界工人阶级的政党都是按着民主集中制原则建立起来的,也都是按照这个原则进行工作的。这个原则体现在领导上就是集体领导。工人阶级政党怎样才能保证在任何情况下都不发生严重问题呢?很重要的一条就是要靠集体领导。苏联共产党的历史证明了这一点,我们党的历史也证明了这一点。集体领导是符合辩证唯物主义思想的。现实的一切事物都充满了矛盾。矛盾的法则是客观事物运动的基本原则。正确地反映和解决矛盾,靠一个人是不行的,要靠集体的智慧。这种思想在中国古代就已经有了,诸葛亮就曾提出过集思广益。……集体领导又是符合共产主义、集体主义思想的,它与个人专断、资产阶级个人主义思想是根本不相容的……一切组织、一切部门都要依靠集体领导,都要具备这种作风。”

民主集中制是从哪里来的?是怎样产生的?这是需要我们搞清楚的首要问题。追根溯源可以发现,民主集中制是从革命导师马克思、恩格斯、列宁那里来的,它随着马克思主义政党的产生而产生,随着实践的发展而发展。

一、“善于运用民主的办法汇集意见、科学决策”

彭真对创造性与纪律性问题作了精辟论述。他说,集体领导中有个人和集体,上级与下级的关系,因此就产生了纪律性与创造性的问题。我们党是工人阶级先进的有组织的部队,有铁的纪律。集体的决定,个人要服从上级的决定,下级要服从,这是组织性和纪律性。搞分散主义就会破坏民主集中制,破坏集体领导。所以中央的决议,市委不能改变,市委的决议,区委不能改变,区委的决议,支部不能改变,党委的决议,个人不能改变。但是下级不应机械地服从上级的决定,而应该按照本地区、本部门的实际情况把它具体化,否则,就会把党搞得死气沉沉,党的生活就不会生动活泼了。所以需要有创造性。

马克思、恩格斯早在创建共产主义者同盟时就有了民主集中制的思想萌芽。1847年,马克思、恩格斯在起草共产主义者同盟章程时,就对同盟如何实行民主、如何实行集中作出若干规定。例如,同盟章程规定:“同盟的组织机构是:支部、区部、总区部、中央委员会和代表大会”;“代表大会是全盟的立法机关”;“中央委员会是全盟的权力执行机关”;“所有盟员都一律平等”;盟员要“服从同盟的一切决议”;等等
(《马克思恩格斯全集》第4卷,人民出版社,1958年,第572、575、574页。)。这些规定虽然还没有使用民主集中制的概念,但已经体现出与资产阶级政党不同的建党思想,这些思想为马克思主义政党确立民主集中制原则指明了方向。

民主,是正确进行集中的基础。中国共产党是一个大党,中国又是一个大国。治理这样一个大党、大国,更是要掌握各方面情况,综合研判形势,为科学、民主决策奠定基础。这就要求各级党组织、党员领导干部必须善于运用民主的方法,广泛听取民声、汇聚民意,汇集各方面意见,做到兼听则明,防止偏听则暗、闭目塞听、闭门造车。

坚持民主集中制这一根本领导制度,彭真对创造性与纪律性问题作了精辟论述必发365手机登录。彭真强调,马克思主义是富有创造性的。那种躺在马克思主义书本上的所谓马克思主义者,不是真正的马克思主义者。马克思主义不是教条,而是行动的指南。离开了创造性,就不是马克思主义者。马克思主义是辩证唯物主义,是实事求是,一切从实际出发,具体解决实际问题的,所以要独立思考,从实际当中想办法解决问题,这就是创造性。不然,共产党员就不成其为共产党员了,共产党也就不成其为共产党了。只有发挥创造性,才能使我们党活泼起来。这一点做不好,我们就要犯错误。所以要把纪律性和创造性统一起来。

列宁是第一个正式提出民主集中制思想的人,俄国社会民主工党是世界上第一个实行民主集中制原则的党。1899年为摆脱刚刚建立的俄国社会民主工党的狭隘的地方分散性,列宁提出建立“集中制的党”(《列宁全集》第4卷,人民出版社,1984年,第167页。)。1902年针对经济派要把“广泛民主原则”作为党的组织原则,列宁提出要把党建设成“集中的战斗组织”(《列宁全集》第6卷,人民出版社,1986年,第128页。)。1903年俄国社会民主工党先后在布鲁塞尔、伦敦召开第二次代表大会,当讨论党章时会议出现尖锐分歧:列宁主张建立集中统一、组织严密的党,要求每个党员必须承认党纲;马尔托夫则要把党建设成为一个成分复杂、不定型的、缺乏组织性和纪律性的社会团体。在这次会议上俄国社会民主工党发生分裂,分裂为布尔什维克和孟什维克。党史简明教程》,人民出版社,1975年,第42—47页。)1905年12月12日至17日俄国社会民主工党在芬兰的塔墨尔福斯召开第一次代表会议,根据列宁11月发表的《论党的改组》一文的精神,会议通过《党的改组》的决议。决议规定:“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的,认为必须实行广泛的选举制度,赋予选举出来的各中央机构以进行思想领导和实际工作领导的全权,同时,各中央机构可以撤换,它们的活动应广泛公布并应遵守严格地做工作报告的制度。”
(《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册,人民出版社,1964年,第119页。)这里最早提出了“民主集中制”。1906年4月10日至25日,俄国社会民主工党在斯德哥尔摩召开了第四次代表大会。根据列宁提议,大会首先把民主集中制原则写入党章。大会通过的《组织章程》第2条规定:“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”
(《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册,第165页。)这是俄国党、也是国际共产主义运动历史上第一次把民主集中制载入党章。1920年7月,列宁在《加入共产国际的条件》中指出:“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”
(《列宁全集》第39卷,人民出版社,1986年,第202页。)列宁的建议被共产国际所接受,从此以后,各国的新型无产阶级政党都坚持把民主集中制作为自己的基本组织原则。

一是充分发扬民主。首先,必须尊重党员的主体地位,确保党员能够按照党内法规行使党内民主权利。其二,营造民主讨论的良好氛围,创造健康宽松的环境,严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的“三不主义”,让人敢讲话和讲真话、实话、心里话,让各方面的意见、建议、批评和要求都能充分反映出来。其三,决策前要先通过各种方式听取意见建议。各级领导机关在进行重大决策前,要通过召开座谈会、调研、谈话等多种形式广泛征求意见。

作为党员怎样把纪律性和创造性统一起来呢?彭真也作了具体回答。他说,上级对下级的决议,经过考虑,认为对的就成了自己的意见,这样创造性和纪律性就一致了。如果上级的决议不符合实际情况,有一部分是不妥当或错误的,那就要向上级提意见,有意见却不提,这不叫服从,而是对党对人民不负责任,也是不符合组织原则的。

从民主集中制的产生及由来,我们可以看到,民主集中制是马克思主义政党的一个伟大创造,列宁当年领导的俄国布尔什维克党之所以团结统一、坚强有力,在只有20万党员的情况下,就领导俄国人民取得了十月革命的伟大胜利,建立了社会主义国家,这不能不说民主集中制起了重要作用。相反,这个在世界上第一个实行了民主集中制的马克思主义政党,第一个建立了社会主义制度的国家,到戈尔巴乔夫时代,由于实行了“改革与新思维”,把改革变成了改向,放弃了马克思列宁主义在意识形态领域的指导地位,放弃了苏联共产党实行了几十年的民主集中制原则,尽管到后来苏联共产党发展到有1900多万党员,却丧失了凝聚力和战斗力,成为一盘散沙。在敌对势力的进攻面前,不堪一击,软弱无力,最终导致苏共垮台、苏联解体。沉痛的历史教训值得我们引以为戒和深思。

二是正确对待“多种声音”。在酝酿和讨论过程中,必然会听到“多种声音”。“多种声音”中,有的是对领导意见的补充和完善,还有的可能是反对或批评意见。这些不同的声音,是坚持集体领导、形成科学决策的基础,必须正确对待。毛泽东同志就曾指出,“因为我们是为人民服务的,所以,我们如果有缺点,就不怕别人批评指出”。各级领导要有容人之气度、纳谏之雅量,有平等待人、与人为善的真诚态度,有虚怀若谷、海纳百川的宽阔胸襟,谦虚谨慎,善于倾听,允许不同意见碰撞和争论,力争把各方面的真实情况掌握全、掌握准,进行反复研究和比较,择善而从,吸取合理意见。

为了使党活泼起来,彭真强调“领导机关也要养成活泼的作风,作了决议,要特别注意听取不同意见,对不同意见包括批评意见,要抱欢迎的态度。听了意见要及时研究,作出明确的结论,只要有一点是对的就要吸取。”他强调“集体领导要与党的活泼生活相结合,就要发挥创造性。”

必发365手机登录,二、中国共产党实行和坚持发展民主集中制的历史过程

三是着力培养民主素养。从领导学的角度看,民主素养是领导能力、领导艺术的重要内容,是各级干部进行领导决策的必备素质。实践中,由于民主的制度化、程序化和规范化不足,有的党组织党内民主生活还没有完全常态化,使得部分领导干部民主素养还显得不够高。对此,必须把民主集中制教育纳入各级领导干部培训的必修课,举办党政“一把手”民主集中制专题研讨班,增强党员干部特别是主要党员领导干部的民主集中制意识,养成在党的生活中自觉坚持民主集中制的良好作风,特别是要提高民主意识,认识到民主集中制首先是要发扬民主,在民主的基础上进行正确的集中。加强能力训练,深入开展调查研究,通过主持座谈会、个别谈话等方式,让领导干部懂得如何听到真话,掌握真实情况。用好批评和自我批评的武器,既要自觉、主动开展自我批评,主动讲自己的错误和缺点,又能本着有则改之、无则加勉的态度倾听别人的批评和意见。

彭真同志在讲话中指出:“目前北京市的党组织一般来说是活泼的,但还嫌不够,主要是因为有些领导同志对下面同志提的意见没有认真考虑,没有抱着欢迎的态度,也有些同志不愿意向领导提意见。这些都是对党不利的。为了加强党的建设,不断提高党的战斗力,我们要经常地进行批评与自我批评。”

中国共产党将民主集中制确定为组织原则和根本的组织制度、领导制度,有一个发展演变的历史过程。在我们党的早期历史上实行这一原则但在党纲党章中却无明文规定。在党的一大上,我们党通过了第一个纲领,但这个纲领没有对民主集中制作出规定。在党的二大上,我们党通过了第一个党章,但这个党章也没有对民主集中制作出规定。二大党章在组织、会议、纪律的章节中对上下级组织关系、会议召集以及各项纪律等作了具体规定,特别是对“本党一切会议均取决多数,少数绝对服从多数”作了规定。党的三大、四大对党章修正时,都没有在这方面补充新的内容。这是不是说,我们党在早期就没有实行民主集中制的组织原则呢?回答无疑是否定的。为什么呢?因为我们党是在共产国际的指导下建立的,列宁为共产国际所确定的民主集中制组织原则,就不能不对我们党产生作用和影响。1922年7月党的二大作出了一个重要决议,决定中国共产党正式加入第三国际,“中国共产党成为国际共产党之中国支部”
(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第1册,中央文献出版社,2011年,第141页。)。从这时开始,列宁为共产国际确定的组织原则也就正式成为我们党的重要组织原则。

二、“善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量”

彭真讲话时我在场,讲话时没有讲稿,讲得非常鲜明,有的放矢,针对党员中提出的问题,予以全面、简要的回答。当时会场非常安静,在场同志聚精会神地听,认真记。许多同志反映,彭真讲话给大家上了一堂重要的党课,受教很大,明确了党的领导体制,加深了对纪律性与创造性的认识,为共产党员应当怎样执行党的指示和决议指明了方向。

从党的历史文献看,在党章中第一次出现“民主集中制”的表述是五届中央政治局通过的党章。当时党是将它作为“指导原则”来确定的,到六大党章改为“组织原则”,七大党章又改为“组织机构”,八大党章改为“组织机构和组织制度”,九大党章、十大党章又改为“组织原则”,十一大党章又改为“组织制度”,并一直沿用到今天的十八大党章。

除了发扬党内民主外,还要注重运用协商民主的方式增进共识、凝聚力量。协商的过程,是发扬民主、集思广益的过程,是统一思想、凝聚共识的过程,是科学决策、民主决策的过程,是实现人民当家作主的过程,使党的政治领导具有深厚基础。

彭真是这样说的,也是这样做的。1949年至1958年,我在北京市委政策研究室和彭真办公室工作,经常在他主持召开的会上作记录,听他多次说:“我们党实行民主集中制,先民主后集中,在民主讨论的基础上进行集中。这是为了集思广益,因为多谋才能善断。希望大家多发表意见,在没有作出决定或定稿之前,大家有什么意见都可以讲,要畅所欲言,在真理面前人人平等。党的重要会议制定重要文件要认真发扬民主,多方面听取不同意见,反复进行修改,才能少出错误或不出错误。党的七大政治报告,先提出草稿,认真听取各方面意见,反复修改了二、三十次才定稿的》。”

党的五大是1927年4月27日至5月9日在武汉召开的。五大是在党的历史上历次全国代表大会中,唯一一次没有在会议上安排修正党章议题的大会。对党章的修正是在五大闭幕后,委托中央政治局召开会议完成的。6月1日中央政治局召开会议,通过《中国共产党第三次修正章程决案》,在《决案》中,首次把“民主集中制”写入党章。修正后的党章第12条、13条规定:“党部的指导原则为民主集中制”,“按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关,管理这一区域内党的部分组织。党部之执行机关概以党员大会或其代表大会选举,上级机关批准为原则,但特殊情形之下,上级机关得指定之。”(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第4册,中央文献出版社,2011年,第268页。)

一是在协商的内容上,在中国特色社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。只要是涉及人民利益的,都要在相应的群众中进行广泛协商。邓小平同志曾指出,“一部分人出主意不如大家出主意”。要坚持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情,要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情,要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。只有通过协商的方式,听取利益相关者的诉求,方能更真实地了解情况,从而为作出符合各方利益、具有共识的决策提供良好基础。

“在真理面前人人平等”这句话成了彭真的口头语。他召开会议,启发大家发言时,总是说这句话。1965年9月23日彭真在全国文化厅局长会议上讲话,专门讲了“在真理面前人人平等”。他说,我们要坚持真理,随时修正错误。党内也好,人民内部也好,不论你是党和国家领导人还是文艺工作者、普通老百姓,在真理面前人人平等。……一切人,不管谁,都应该坚持真理,随时修正错误。在真理面前人人平等。我们追求的就是真理,按真理办事。1966年2月3日,彭真召集文化革命五人小组会议,经过大家讨论,拟定了《文化革命五人小组关于当前学术讨论的汇报提纲》,简称《二月提纲》。提纲根据彭真的意见写进了“要坚持实事求是,在真理面前人人平等的原则,要以理服人,不要像军阀一样武断和以势压人”
。彭真因为这句话惹了大祸。粉碎“四人帮”以后,彭真得以平反,恢复了党内外职务。

从党的历史文献看,在党章中第一次具体规定民主集中制“根本原则”是党的六大,共制定3条;以后在七大党章、八大党章中将“根本原则”改为“基本条件”,七大党章制定“基本条件”4条,八大党章增加扩展到6条;九大党章、十大党章、十一大党章没有设“基本条件”;到十二大党章又改为“基本原则”,恢复和制定了6条,并一直沿用到今天的十八大党章。

二是在协商的渠道上,要推进协商民主广泛多层制度化发展,重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商,逐步探索社会组织协商。在政党协商上,由中共中央就党和国家重要方针政策、重大问题、重要人事安排、重要调研课题等,主持召开专题协商座谈会、调研协商座谈会,或通过约谈、书面协商的形式,沟通思想、交换意见、通报重要情况。人大在重大决策前根据需要进行充分协商,深入开展立法工作中的协商,发挥好人大代表在协商民主中的作用。围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商,增强决策透明度和公众参与度,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,完善政协会议及其他协商形式,适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数,更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,探索网络议政、远程协商等新形式。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商。

1990年,他回忆起这件事,对我说:“我在《二月提纲》中讲在真理面前人人平等是正确的,是符合毛泽东思想的。这句话是我讲的,但不是我创造的。许多人都讲过这句话。毛泽东在《新民主主义论》开头就讲‘真理只有一个,而究竟谁发现了真理,不依靠主观的夸张而依靠客观的实践。’这还不是在真理面前人人平等?”

1928年6月18日至7月11日,党的六大在莫斯科召开。六大通过的党章,将党的组织原则明确规定为民主集中制,并具体规定了它的3条根本原则:即“组织原则:中国共产党与共产国际的其他支部一样,其组织原则为民主集中制。民主集中制的根本原则如下:下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。各级党部对选举自己的党员,应作定期报告。下级党部一定要承认上级党部的决议,严守党纪,迅速且切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。管辖某一区域的组织,对该区域的各部分的组织为上级机关。党员对党内某个问题,只有在相当机关对此问题的决议未通过以前可以举行争论。共产国际代表大会或本党代表大会或党内指导机关所提出的某种决议,应无条件的执行,即或某一部分的党员或几个地方组织不同意于该项决议时,亦应无条件的执行”
(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第5册,中央文献出版社,2011年,第472页。)。

三、“善于集中、敢于担责”

(作者单位:中共北京市委党校)

党的七大通过的党章和党的八大通过的党章,是我们党的历史上比较好的党章和成熟的党章。在这两个党章中,党不仅重申了民主集中制的组织原则,而且对民主与集中的关系进行了深刻阐述,并对如何贯彻执行民主集中制提出了具体要求。从党的七大开始,我们党在党章中设立总纲。七大党章的总纲规定:“中国共产党是按民主的集中制组织起来的,是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。中国共产党的力量,在于自己的坚强团结,意志统一,行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为,不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。”七大党章第14条规定:“党的组织机构,是按照民主集中制建立起来的。民主的集中制,即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主;其基本条件如下:党的各级领导机关由选举制产生。党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。党员个人服从所属党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,部分组织统一服从中央。严格地遵守党纪和无条件地执行决议。”(《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第22册,中央文献出版社,2011年,第535、538—539页。)八大党章在总纲中规定:“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。党必须采取有效的办法发扬党内民主,鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性,加强上下级之间的生动活泼的联系。只有这样,党同人民群众的联系才能有效地扩大和加强,党的领导才能正确和及时,才能灵活地适应各种具体情况和地方特点,党的生活才能生气勃勃,党的事业才能得到更大更快的发展。也只有在这个基础上,党的集中和统一才能巩固,党的纪律才能是自觉的而不是机械的。按照党的民主集中制,任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则,任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。”“党的民主原则不能离开党的集中原则。党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织;没有纪律,党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义。党是阶级的最高组织,它必须努力在国家生活的各个方面发挥它的正确的领导作用和核心作用,反对任何降低党的作用和削弱党的统一的分散主义倾向。党的团结统一,是党的生命,是党的力量的所在。经常注意维护党的团结,巩固党的统一,是每一个党员的神圣职责。在党内不容许有违反党的政治路线和组织原则的行为,不容许有分裂党、进行小组织活动、向党闹独立性、把个人放在党的集体之上的行为。”(《中共中央文件选集(1949.10—1966.5)》第24册,人民出版社,2013年,第227—228页。)八大党章把七大党章对民主集中制的表述,从集中“领导”下的民主改为集中“指导”下的民主,内涵发生了重大变化,表述更为准确和科学,这一提法一直延续至今。八大党章把七大党章对民主集中制规定的基本条件从4条增加到6条,并且阐述得更加完善。八大党章第19条规定:“党的各级领导机关都由选举产生。党的最高领导机关是全国代表大会,在地方范围内是地方各级代表大会。全国代表大会和地方各级代表大会选举中央委员会和地方各级委员会,这些委员会向代表大会负责并且报告工作。党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见,研究他们的经验,及时地解决他们的问题。党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题,必须及时向上级请求指示。党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则,任何重大问题都由集体决定,同时使个人充分发挥应有的作用。党的决议必须无条件地执行。党员个人必须服从党的组织,少数必须服从多数,下级组织必须服从上级组织,全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会。”(《中共中央文件选集(1949.10—1966.5)》第24册,第233—234页。)

民主是基础,最终目的是进行集中,制定正确的路线方针政策,实现党的领导和人民利益。只有在民主基础上进行集中,形成正确的方针政策和重大决策,形成全党的统一意志,才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力,才能保证国家统一、民族团结和社会稳定,才能保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。

原载:《北京党史》

九大党章、十大党章虽然在“党的组织原则”中、十一大党章在“党的组织制度”中写了民主集中制,并强调了党的纪律的“四个服从”;九大党章、十大党章在“党的组织原则”中、十一大党章在总纲中都提出了“要努力造成一个又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”的要求,但在当时那种大的政治背景下,在实际生活中是做不到的,也是不会起作用的。

一是集中正确的意见。毛泽东同志指出,“什么叫集中?首先是要集中正确的意见。在集中正确意见的基础上,做到统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动,叫做集中统一。”在发扬民主的过程中,各种意见、建议包括批评都会提出来,必须对其进行全面分析、科学鉴别,区别对待,经过整理、分析、批判和概括,把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来,把符合事物发展规律和广大人民群众根本利益的正确意见集中起来,形成科学决策。这个过程,也是实现领导的过程。

党的十二大通过的党章是现行党章。这部党章是党在改革开放和社会主义现代化建设新时期第一次对党章作出的全面修订,它摒弃了九大党章、十大党章、十一大党章中“左”的东西,恢复了七大党章、八大党章中好的内容。鉴于1957年以后到“文化大革命”的一段时间内,党内民主集中制遭到破坏的教训,十二大党章在总纲中对坚持民主集中制作出明确规定,指出:“党内充分发扬民主,在民主的基础上实行高度的集中,加强组织性纪律性,保证全党行动的一致,保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评,在原则问题上进行思想斗争,坚持真理,修正错误。实行在党的纪律面前人人平等的原则,给违犯纪律的党员以应有的批评或处分,把坚持反对党、危害党的分子清除出党。”(《十二大以来重要文献选编》,中央文献出版社,2011年,第57页。)十二大党章在第10条中恢复和制定了民主集中制的6条基本原则,提出:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体。它在高度民主的基础上实行高度的集中。党的民主集中制的基本原则是:党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。党的各级领导机关,除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论,作出决定。党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下,同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。”(《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》,中国方正出版社,2006年,第319—320页。)党的十三大通过的党章对这部分内容没有进行修订。党的十四大通过的党章对总纲中这部分内容进行了修订,对贯彻民主集中制提出了进一步要求,指出:“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。必须实行正确的集中,保证全党行动的一致,保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。加强组织性纪律性,在党的纪律面前人人平等。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评,在原则问题上进行思想斗争,坚持真理,修正错误。努力造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。”
(《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》,第361页。)十四大党章还对党的组织制度的第10条中“它在高度民主的基础上实行高度的集中”的表述进行了删除。在中增加了“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与”的内容,在中增加了“委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责”的内容。党的十五大通过的党章没有修改相关内容。党的十六大通过的党章,在总纲中讲到民主集中制问题时,增加了“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,不断完善党内监督制度”的内容;将党的组织制度的的内容,由“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论,作出决定”,修改为“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定”。党的十七大通过的党章沿用了十六大党章的规定,没有变化。党的十八大通过的党章在对这部分内容修订时,在总纲中增加了“保障党员民主权利”的内容,其他内容沿用了十七大党章的规定。

二是善当“乐队指挥”。2003年11月3日,习近平同志在浙江省新任市县党政“一把手”民主集中制专题研讨班上发表讲话时,做了一个形象的比喻,把“一把手”比作乐队指挥,强调其高超技艺就表现在能巧妙精致地指挥乐队,吹拉弹唱,丝竹和谐,或是轻柔委婉,或是激越雄壮,齐奏一曲悦耳动听的交响乐。领导班子的“一把手”,就应该成为这样的指挥,善于把“多种声音”协调为“一首乐曲”。这个指挥的过程,实际上就是集中的过程,调动了各方面积极性,发挥了各方优势,最后才形成了科学的决策。

从党的历史和党的文献看,从党章对民主集中制表述、规定的衍变看,我们党从成立之日起就坚持民主集中制的组织原则,并不断丰富、发展和完善,使民主集中制不仅成为党的一个重要的工作指导原则和组织原则,而且逐步发展成为党的根本组织制度和领导制度。1954年9月,我国召开第一届全国人民代表大会第一次会议,会议通过的《中华人民共和国宪法》规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”
(《建国以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社,2011年,第451页。)我们党的这一组织制度和领导制度,通过国家的法定程序被确定为国家的组织制度和领导制度。民主集中制也就成为我们党和国家最大的组织制度优势。

三是容许少数人保留意见。毛泽东同志就曾指出,“在党内党外,容许少数人保留意见,是有好处的。”党的历史也证明了这一点,比如在土地革命的早期,毛泽东同志的主张就属于少数,直到第五次“反围剿”失败和开始长征后,全党才逐步认识到毛泽东同志意见的正确性,并逐渐形成毛泽东同志的核心地位。实际上,只要党的决议是正确的,这些持不同意见的党员又是愿意服从真理的,他们最终会心悦诚服地认识党的正确和自己的错误。如果最后证明真理在少数方面,那么保护少数的这种权利,也可以使党更容易地认识真理。

四、“防止议而不决、决而不行”

贯彻执行民主集中制,必须防止议而不决、决而不行。议而不决,在一些问题上无休止地讨论、争论,无法形成决议和共识,则影响效率,不利于问题的解决;决而不行,则影响权威性,不利于实现党的领导。必须坚持少数服从多数、下级服从上级、集体领导与个人分工负责的原则,确保党的决策部署落到实处。

一是坚持少数服从多数。讨论过程中,出现意见分歧,是正常的。但作为领导者,在作决议时不能太随便,要反复分析、比较、权衡,善于集中各方面智慧,形成一个符合多数人利益的政策。对少数人的不同意见,允许其保留,但必须服从多数,在行动上坚决执行。早在1929年12月,毛泽东同志就在《古田会议决议》中指出,“少数人在自己的意见被否决之后,必须拥护多数人所通过的决议。除必要时得在下一次会议再提出讨论外,不得在行动上有任何反对的表示”。因此,即使是少数不同意见者,也必须执行党的决议,执行集体做出的决策部署。

二是坚持下级服从上级。做出决策后,各级领导必须雷厉风行、不折不扣一抓到底,抓出成效。对于上级的决议、决策和部署,首先要迅速学习、传达,并结合本地区和单位实际,认真讨论研究,制定具体的贯彻意见。当然,在执行的过程中,遇到新情况、新问题,在坚决执行的条件下,可以通过党内程序向上级反映,提出意见,要求修改。对于党中央的决定,要牢固树立“四个意识”,坚决贯彻执行,不能某个决策不符合自己的意见、不对自己的胃口就不执行。而且,执行起来还要全心全意,不能三心二意、半心半意。

三是坚持集体领导与个人分工负责相结合。民主集中制,实行的是会议决定、集体领导,同时务必注意坚持个人分工负责,这是避免拖拉、推卸责任、决而不行的有效办法。在决策时,务必明确责任人,包括直接责任者、主要责任者、重要责任者。在分解责任时,既要按照领导班子分工和部门职责,又要注重发挥个人专长,调动主动性和积极性。对于落实不力的,要坚持失责必问、问责必严的原则,严格按照《中国共产党问责条例》进行问责。

(作者:方涛 单位:中国社会科学院马克思主义研究院)

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